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    一、困難和問(wèn)題

    從執(zhí)法現(xiàn)狀看，基層工商機(jī)關(guān)在廣告監(jiān)管中存在的困難和問(wèn)題主要是執(zhí)法依據(jù)、手段不足，行政資源被低效、無(wú)效工作消耗，難以實(shí)行高效管理。概括而言，基本表現(xiàn)在“缺”與“緊”兩個(gè)方面。

    （一）監(jiān)管部門(mén)缺依據(jù)、缺手段、缺人手

    1.法律依據(jù)不足
    目前，互聯(lián)網(wǎng)廣告監(jiān)管工作由工商部門(mén)負(fù)責(zé)，但法律法規(guī)對(duì)何為互聯(lián)網(wǎng)廣告至今沒(méi)有完整的定義，互聯(lián)網(wǎng)廣告與其他類(lèi)別廣告以及與非廣告信息的區(qū)別沒(méi)有明確。從傳統(tǒng)角度理解，網(wǎng)站是媒體，電商理應(yīng)是發(fā)布者，但實(shí)際上這些廣告是商品經(jīng)營(yíng)者直接發(fā)布的，如在京東、天貓、當(dāng)當(dāng)網(wǎng)等電商平臺(tái)出現(xiàn)的廣告，電商只提供平臺(tái)和網(wǎng)絡(luò)服務(wù)，無(wú)法事先對(duì)經(jīng)營(yíng)者發(fā)布的廣告進(jìn)行審核。此時(shí)，電商和經(jīng)營(yíng)者的主體身份難以界定。
    對(duì)于廣告性質(zhì)的判定以及違法性質(zhì)的認(rèn)定，缺乏全面準(zhǔn)確的規(guī)定。例如，《醫(yī)療廣告管理辦法》第六條作為限定性條款規(guī)定醫(yī)療廣告內(nèi)容僅限于“醫(yī)療機(jī)構(gòu)第一名稱(chēng)”等8類(lèi)，但第七條又以禁止性條款規(guī)定醫(yī)療廣告的表現(xiàn)形式不得含有“涉及醫(yī)療技術(shù)、治療方法”等內(nèi)容。醫(yī)療廣告的內(nèi)容到底是只能包括第六條情形，還是只禁止第七條情形？筆者認(rèn)為，這兩條規(guī)定的內(nèi)容沒(méi)有交集，容易造成執(zhí)法困惑。
    根據(jù)《廣告法》的規(guī)定，廣告應(yīng)當(dāng)具有可識(shí)別性，應(yīng)當(dāng)有廣告標(biāo)記。在廣告活動(dòng)中，應(yīng)當(dāng)依法訂立書(shū)面合同，建立、健全廣告業(yè)務(wù)的承接登記、審核、檔案管理制度。如何定義廣告的可識(shí)別性？什么類(lèi)型的標(biāo)記屬于廣告標(biāo)記？應(yīng)建立哪些檔案、制度？筆者認(rèn)為，對(duì)于這些問(wèn)題，法律、法規(guī)應(yīng)當(dāng)作出明確規(guī)定，以便形成遵法、執(zhí)法的自覺(jué)統(tǒng)一。
    2.監(jiān)管手段單一
    現(xiàn)階段，法律、法規(guī)規(guī)定的廣告監(jiān)管手段過(guò)于傳統(tǒng)，沒(méi)有針對(duì)新問(wèn)題、新情況規(guī)定新的監(jiān)管方法。當(dāng)事人不接受、不配合調(diào)查怎么辦？怎樣收集合同、票據(jù)等相關(guān)證據(jù)？在這種情況下，執(zhí)法人員只能一遍遍打電話、發(fā)文書(shū)、通知約談。如果無(wú)法通過(guò)法律手段強(qiáng)制當(dāng)事人接受調(diào)查，行政機(jī)關(guān)的查封、扣押等手段無(wú)法實(shí)施。
    3.監(jiān)管力量不夠
    法律依據(jù)不健全，監(jiān)管手段有限，客觀上導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)投入大量人力、物力，卻無(wú)法收到應(yīng)有的監(jiān)管成效。

    （二）管理部門(mén)執(zhí)法時(shí)間緊

    筆者認(rèn)為，現(xiàn)行法律、法規(guī)對(duì)廣告監(jiān)管的時(shí)限要求不合理，多適用于一個(gè)事件的辦理，忽視了基層實(shí)際工作情況。受理廣告舉報(bào)實(shí)際與受理其他舉報(bào)有非常明顯區(qū)別，因?yàn)閺V告具有顯著的公開(kāi)性，對(duì)違法廣告的舉報(bào)很大程度上不應(yīng)認(rèn)定為舉報(bào)，而應(yīng)認(rèn)定為反映問(wèn)題。一條廣告在不同時(shí)期、被不同人舉報(bào)的情況非常普遍，這其中還有一些根本不屬于違法廣告。在法律、法規(guī)尚未對(duì)各種舉報(bào)行為作出區(qū)別規(guī)定的情況下，監(jiān)管部門(mén)嚴(yán)格按照法定時(shí)限、程序進(jìn)行處理，客觀上降低了工作效率。

    二、思考與對(duì)策

    （一）引入形式違法與內(nèi)容違法兩種處理方式，對(duì)違法廣告進(jìn)行分類(lèi)管理

    筆者認(rèn)為，在廣告監(jiān)管實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)引入形式違法與內(nèi)容違法兩種處理方式，減少計(jì)算處罰額時(shí)對(duì)廣告費(fèi)的依賴(lài)，全面細(xì)化法條，明確判定標(biāo)準(zhǔn)，簡(jiǎn)化執(zhí)法程序，實(shí)現(xiàn)違法性質(zhì)與法律責(zé)任直接對(duì)接。
    1.形式違法
    明確廣告發(fā)布必須符合一定的形式，執(zhí)法者對(duì)廣告形式進(jìn)行簡(jiǎn)單判斷即能作出處理。例如，可以在法律中明確廣告的形式要件，如必須標(biāo)明廣告，必須使用商品通用名稱(chēng)，必須寫(xiě)明廣告主及代理公司名稱(chēng)，必須寫(xiě)明審批文號(hào)等。對(duì)此類(lèi)形式違法行為無(wú)須作專(zhuān)業(yè)判斷，只要形式要件不合法即認(rèn)定違法予以定額處罰。這種處理方式的優(yōu)勢(shì)在于可隨日常管理進(jìn)行，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)即錄入系統(tǒng)，無(wú)須當(dāng)事人配合調(diào)查，也無(wú)須將廣告費(fèi)作為罰款依據(jù)。
    2.內(nèi)容違法
    對(duì)已經(jīng)符合形式要件的廣告內(nèi)容進(jìn)一步進(jìn)行專(zhuān)業(yè)判斷，如宣傳內(nèi)容是否真實(shí)，宣傳語(yǔ)言是否規(guī)范等。這種處理方式的核心是對(duì)違法行為進(jìn)行分類(lèi)處理，簡(jiǎn)化程序，提高效率。
    在對(duì)違法行為進(jìn)行分類(lèi)處理的情況下，計(jì)算處罰額時(shí)應(yīng)減少對(duì)廣告費(fèi)的依賴(lài)�？梢园研问竭`法作為“量”，內(nèi)容違法作為“質(zhì)”，無(wú)論是“量”還是“質(zhì)”，只要累積到一定程度就提升至一個(gè)新的處罰類(lèi)型，進(jìn)一步約束其廣告行為，甚至限制其廣告活動(dòng)。

    （二）多方位探求有效管理方式和途徑

    目前的工作實(shí)踐證明，單靠罰款已不能有效解決違法廣告屢禁不止的現(xiàn)狀。筆者建議，對(duì)行政處罰量化管理，“量”“質(zhì)”遞增，分級(jí)、分類(lèi)予以實(shí)施與執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)行政處罰的科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化。依托信用平臺(tái)，加大公示力度，建立信用監(jiān)管、評(píng)價(jià)體系，實(shí)現(xiàn)廣告監(jiān)管公開(kāi)化、透明化，充分發(fā)揮行業(yè)自律和社會(huì)監(jiān)督的作用。（北京市工商局東城分局　王凈）