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    （原標(biāo)題：構(gòu)建包容數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的治理新格局 馬源：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所研究室主任、研究員；馬駿：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所所長(zhǎng)、研究員）

    行業(yè)監(jiān)管是以矯正市場(chǎng)失靈為緣起，由政府依法對(duì)業(yè)務(wù)準(zhǔn)入、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、服務(wù)質(zhì)量、用戶權(quán)益、安全保障等進(jìn)行監(jiān)督和管理的活動(dòng)。數(shù)字化轉(zhuǎn)型改變了傳統(tǒng)商業(yè)邏輯和產(chǎn)業(yè)性質(zhì)，形成跨區(qū)域、跨行業(yè)、多主體的復(fù)雜數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)，現(xiàn)行監(jiān)管體系的不適應(yīng)性日益凸顯。我們應(yīng)重構(gòu)監(jiān)管規(guī)則和重建監(jiān)管能力，以包容審慎的原則適應(yīng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的需要。

    數(shù)字化轉(zhuǎn)型對(duì)傳統(tǒng)行業(yè)監(jiān)管形成挑戰(zhàn)

    數(shù)字化轉(zhuǎn)型改變了行業(yè)性質(zhì)和沖擊了傳統(tǒng)行業(yè)監(jiān)管規(guī)則。以網(wǎng)約車(chē)、互聯(lián)網(wǎng)金融、互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療、在線點(diǎn)餐等為代表的新模式改變了產(chǎn)業(yè)性質(zhì)。如網(wǎng)約車(chē)業(yè)務(wù)基于移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)技術(shù)為司機(jī)和車(chē)輛雙方提供動(dòng)態(tài)彈性、精準(zhǔn)匹配服務(wù)，并借助用戶反饋實(shí)施信用獎(jiǎng)懲，讓出行效率更高、更加綠色和更加市場(chǎng)化，堅(jiān)持傳統(tǒng)的數(shù)量管制、價(jià)格管制和服務(wù)管制無(wú)異于削足適履，而數(shù)據(jù)保護(hù)和算法監(jiān)管、安全等問(wèn)題成為新的監(jiān)管要點(diǎn)。再如，互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)院采取以“在線患者—網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)—在線醫(yī)生”為特征的“屏對(duì)屏”診療模式，傳統(tǒng)上對(duì)“患者—醫(yī)院—醫(yī)生”實(shí)行屬地準(zhǔn)入的監(jiān)管體制也會(huì)失效。

    數(shù)字化轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)條塊分立的監(jiān)管體制和傳統(tǒng)監(jiān)管方式。數(shù)字化轉(zhuǎn)型催生的新業(yè)務(wù)普遍具有跨界融合的特征，如互聯(lián)網(wǎng)金融兼具金融服務(wù)、信息服務(wù)、信息內(nèi)容等屬性，這對(duì)傳統(tǒng)分行業(yè)監(jiān)管的體制提出挑戰(zhàn)�；ヂ�(lián)網(wǎng)信息服務(wù)具有“一點(diǎn)接入、全網(wǎng)服務(wù)”的特性，服務(wù)提供者注冊(cè)地、網(wǎng)站接入地、消費(fèi)者所在地彼此分離，跨地域經(jīng)營(yíng)成為常態(tài)，這對(duì)基于地理行政區(qū)劃的“屬地監(jiān)管”模式提出挑戰(zhàn)�；ヂ�(lián)網(wǎng)平臺(tái)促進(jìn)了創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，企業(yè)量大面廣，創(chuàng)新迭代步伐很快，傳統(tǒng)的實(shí)地巡查式監(jiān)管無(wú)法應(yīng)對(duì)新的局面。

    數(shù)字平臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)的復(fù)雜性凸顯現(xiàn)有競(jìng)爭(zhēng)政策乏力。在網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)作用下，平臺(tái)企業(yè)“一家獨(dú)大”是數(shù)字時(shí)代的客觀規(guī)律，這有助于打破市場(chǎng)分割、構(gòu)建統(tǒng)一大市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)資源在大空間范圍內(nèi)的優(yōu)化配置。領(lǐng)軍平臺(tái)企業(yè)即使市場(chǎng)份額較高，因?yàn)槊媾R全球?qū)κ帧⒖缃缛诤�、�?dòng)態(tài)創(chuàng)新、用戶可入駐多個(gè)平臺(tái)等，時(shí)刻面臨被顛覆的風(fēng)險(xiǎn)。平臺(tái)對(duì)用戶的免費(fèi)補(bǔ)貼舉措并不意味著實(shí)施了掠奪性定價(jià)行為，拒絕與競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手交易也不意味著實(shí)施了排他性行為，因?yàn)闊o(wú)論大小平臺(tái)在“快魚(yú)吃慢魚(yú)”“贏者通吃”的規(guī)律下都會(huì)采取這一策略。如何平衡好發(fā)揮平臺(tái)的規(guī)模效應(yīng)和防止平臺(tái)濫用市場(chǎng)力量之間的關(guān)系，對(duì)于傳統(tǒng)反壟斷制度的法理創(chuàng)新和執(zhí)法實(shí)施來(lái)說(shuō)都是一個(gè)巨大挑戰(zhàn)。

    網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)治理問(wèn)題叢生折射出現(xiàn)有制度空白。數(shù)據(jù)資源是數(shù)字時(shí)代的戰(zhàn)略資源和關(guān)鍵資產(chǎn)，目前平臺(tái)匯集的海量數(shù)據(jù)兼有商業(yè)屬性和個(gè)人屬性，如何確認(rèn)、分解與平衡相關(guān)權(quán)利，既缺乏依據(jù)，也缺乏操作辦法。同時(shí)，作為全社會(huì)共同資產(chǎn)的政務(wù)數(shù)據(jù)，應(yīng)面向社會(huì)開(kāi)放以釋放其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，但又涉及數(shù)據(jù)安全問(wèn)題。從數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)確權(quán)、數(shù)據(jù)交易、數(shù)據(jù)流動(dòng)、數(shù)據(jù)壟斷、數(shù)據(jù)保護(hù)、數(shù)據(jù)開(kāi)放等方面加快完善數(shù)據(jù)治理規(guī)則已成為迫切事項(xiàng)。此外，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型也需要新規(guī)則支持，如自動(dòng)駕駛無(wú)法適用傳統(tǒng)的車(chē)輛準(zhǔn)入制度、基于司機(jī)的駕駛規(guī)則和責(zé)任體系，需要建立新的監(jiān)管規(guī)則。

    數(shù)字化轉(zhuǎn)型還要求優(yōu)化政府服務(wù)。平臺(tái)企業(yè)在維護(hù)市場(chǎng)秩序和保護(hù)消費(fèi)者利益方面發(fā)揮關(guān)鍵作用，當(dāng)履行證照核驗(yàn)、登記和建立檔案等法律義務(wù)時(shí)，就需要政府部門(mén)開(kāi)放數(shù)據(jù)平臺(tái)或提供數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)服務(wù)，如在線點(diǎn)餐業(yè)務(wù)需要了解入駐商家的資質(zhì)情況，網(wǎng)約車(chē)業(yè)務(wù)需要了解入駐司機(jī)的背景信息等。

    我國(guó)加快行業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)型的實(shí)踐探索

    過(guò)去幾年，我國(guó)秉承鼓勵(lì)創(chuàng)新、包容審慎的理念，積極主動(dòng)調(diào)整政策，適應(yīng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的新形勢(shì)，主要措施包括：加快立法步伐，如2016年出臺(tái)《網(wǎng)絡(luò)安全法》，2018年出臺(tái)《電子商務(wù)法》；對(duì)未知大于已知的新業(yè)態(tài)采取包容態(tài)度，只要不觸碰安全底線，就給其萌發(fā)機(jī)會(huì)，如微信、二維碼移動(dòng)支付、網(wǎng)約車(chē)等；建立跨部門(mén)、跨層級(jí)的協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，如2015年由十個(gè)部門(mén)聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》；推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放，如2018年發(fā)布《公共信息資源開(kāi)放試點(diǎn)工作方案》；加強(qiáng)數(shù)據(jù)信息安全，如2017年全國(guó)信息安全標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)制定《信息安全技術(shù)—個(gè)人信息安全規(guī)范》。這些措施為社交網(wǎng)絡(luò)、電子商務(wù)、移動(dòng)支付、網(wǎng)約車(chē)等業(yè)務(wù)應(yīng)用發(fā)展留出了空間，助力我國(guó)一些模式創(chuàng)新走在全球前列。

    同時(shí)，也要看到，面對(duì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)，我國(guó)各行各業(yè)的監(jiān)管轉(zhuǎn)型還只是剛剛起步，尚未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。監(jiān)管轉(zhuǎn)型涉及一些深層次的矛盾需要解決，主要包括：一是傳統(tǒng)行政管理體制的制約。部門(mén)分割、地區(qū)分割的行政管理體制，協(xié)調(diào)成本較高；過(guò)去按照重事前準(zhǔn)入、輕事中事后監(jiān)管的傳統(tǒng)模式建立的行政資源配置格局，調(diào)整起來(lái)難度大，需要進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革。二是缺乏前瞻性和系統(tǒng)性。我國(guó)的行業(yè)監(jiān)管基本上是線下向線上延伸，一些改革措施主要為了應(yīng)對(duì)眼前的矛盾，對(duì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的長(zhǎng)期發(fā)展缺乏系統(tǒng)規(guī)劃，適應(yīng)新業(yè)態(tài)發(fā)展的基本制度還沒(méi)有建立起來(lái)。三是監(jiān)管機(jī)構(gòu)能力不足。監(jiān)管部門(mén)在隊(duì)伍技能、監(jiān)管手段等能力建設(shè)方面無(wú)法跟上企業(yè)創(chuàng)新的速度。

    構(gòu)建包容數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新治理格局

    加快監(jiān)管轉(zhuǎn)型，需要尊重技術(shù)、產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)的發(fā)展規(guī)律，堅(jiān)持多方參與的互聯(lián)網(wǎng)治理原則，進(jìn)一步深化行政體制改革和創(chuàng)新行政管理方式，充分發(fā)揮各參與方的作用。建議重點(diǎn)做好以下幾方面的工作。

    一是形成政府、企業(yè)和網(wǎng)民等多利益相關(guān)方共同參與的治理格局。互聯(lián)網(wǎng)的一個(gè)重要特征是開(kāi)放、共享、全民參與，“少數(shù)大型平臺(tái)+大量商家+眾多網(wǎng)民”逐步成為主流的產(chǎn)業(yè)組織模式。首先要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，大型平臺(tái)既有規(guī)范平臺(tái)秩序的內(nèi)在動(dòng)力，也有創(chuàng)新管理手段的能力，包括構(gòu)建平臺(tái)規(guī)則約束主體行為，建立網(wǎng)民點(diǎn)評(píng)的商業(yè)模式，依據(jù)網(wǎng)上行為建立信用評(píng)價(jià)系統(tǒng)，建立用戶投訴渠道，設(shè)立消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)基金等。其次要發(fā)揮監(jiān)管部門(mén)的積極作用。政府重點(diǎn)關(guān)注市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法自動(dòng)解決的問(wèn)題，如數(shù)據(jù)安全、個(gè)人隱私保護(hù)、公平競(jìng)爭(zhēng)、消費(fèi)者權(quán)益等。監(jiān)管部門(mén)可進(jìn)一步加強(qiáng)與網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)企業(yè)的合作，利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的信息匯聚優(yōu)勢(shì)，提高監(jiān)管效能。

    二是將監(jiān)管轉(zhuǎn)型列為進(jìn)一步深化行政體制改革的重要內(nèi)容。行政體制改革可通過(guò)重新配置資源和界定權(quán)責(zé)，構(gòu)建覆蓋線上線下的一體化監(jiān)管體系。建議加強(qiáng)國(guó)家監(jiān)管資源的整合，包括橫向整合部門(mén)間的監(jiān)管資源，減少權(quán)責(zé)不清、重復(fù)監(jiān)管、多頭監(jiān)管，如針對(duì)網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)融合的特點(diǎn)，對(duì)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的分行業(yè)監(jiān)管進(jìn)行合并；縱向整合分散的監(jiān)管資源，提高監(jiān)管的效能，如針對(duì)網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)跨地域的特點(diǎn)，適度增加國(guó)家層級(jí)的監(jiān)管力量和統(tǒng)籌能力。

    三是在數(shù)字化轉(zhuǎn)型中重構(gòu)監(jiān)管體系。首先，要?jiǎng)討B(tài)調(diào)整監(jiān)管對(duì)象和內(nèi)容，數(shù)字化轉(zhuǎn)型讓新業(yè)務(wù)呈現(xiàn)出不同于傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的新特性，需要重新評(píng)估現(xiàn)行監(jiān)管制度存在的必要性以及需要監(jiān)管的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，不應(yīng)一味維護(hù)或擴(kuò)張既有權(quán)力范圍，也不應(yīng)“削足適履”。其次，要根據(jù)新業(yè)態(tài)發(fā)展的需要，盡快補(bǔ)充新規(guī)則，如自動(dòng)駕駛需要盡快建立汽車(chē)和道路的新規(guī)則，網(wǎng)站運(yùn)營(yíng)需要完善“避風(fēng)港原則”“紅旗原則”。再次，要處理好公平競(jìng)爭(zhēng)與利益平衡的關(guān)系，研究反壟斷法、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法的適用性，處理好線上與線下、新業(yè)態(tài)與舊業(yè)態(tài)的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)順利轉(zhuǎn)型。

    四是加強(qiáng)數(shù)據(jù)立法，守住風(fēng)險(xiǎn)底線。重點(diǎn)是保障國(guó)家安全、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私，明確數(shù)據(jù)權(quán)利的確認(rèn)、分解和平衡的規(guī)則和操作辦法。例如，加強(qiáng)在個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)方面的立法，要求企業(yè)遵循合法、正當(dāng)、必要的原則，公開(kāi)收集、使用規(guī)則。依法督導(dǎo)企業(yè)采取技術(shù)措施和管理措施，確保平臺(tái)企業(yè)收集的個(gè)人數(shù)據(jù)安全，防止泄露。

    五是推動(dòng)政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，利用大數(shù)據(jù)、人工智能等先進(jìn)技術(shù)支撐監(jiān)管和服務(wù)的精準(zhǔn)化。首先，完善公共數(shù)據(jù)的使用規(guī)則，加大數(shù)據(jù)的開(kāi)放和利用，讓“死數(shù)據(jù)”變成“新要素”，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動(dòng)能。其次，加強(qiáng)政府采購(gòu)和政企合作，利用企業(yè)規(guī)�；�運(yùn)營(yíng)成本低、技術(shù)創(chuàng)新步伐快的優(yōu)勢(shì)，為政府提供物美價(jià)廉、安全可靠的設(shè)施和服務(wù)，不斷提升監(jiān)管和服務(wù)水平。