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探索“三權(quán)分離”運(yùn)作模式，實(shí)現(xiàn)公共資源兩個效益最大化
 ——杭州市蕭山區(qū)戶外廣告資源管理嘗試新模式

　　戶外廣告資源作為政府公共資源，對戶外廣告資源實(shí)施市場化運(yùn)作在國內(nèi)許多城市得到了有益的嘗試，但運(yùn)作方式各不相同。我區(qū)在實(shí)踐中探索的是“三權(quán)分離”模式，通過一段時間的實(shí)踐，成效顯著，受到了業(yè)內(nèi)人士的充分肯定和好評。

　　一、關(guān)于“三權(quán)分離”模式

　　所謂“三權(quán)分離”模式就是根據(jù)2005年5月區(qū)政府以蕭政發(fā)（2005）72號文《關(guān)于城區(qū)戶外廣告資源使用權(quán)實(shí)行有償使用的若干意見》（以下簡稱《意見》），我區(qū)對戶外廣告資源采用的“審批監(jiān)督權(quán)職能部門行使、設(shè)施設(shè)置權(quán)政府掌控、廣告經(jīng)營權(quán)市場化運(yùn)作”的經(jīng)營管理模式。

　　二、“三權(quán)分離”的具體運(yùn)作方式

　　根據(jù)蕭政發(fā)（2005）72號文精神，在原有政府各職能部門的審批和管理權(quán)限不變的前提下，實(shí)施戶外廣告資源（設(shè)施）開發(fā)與戶外廣告發(fā)布經(jīng)營分離。由區(qū)政府授權(quán)國有獨(dú)資的杭州蕭山城市建設(shè)發(fā)展有限公司（以下簡稱城發(fā)公司）實(shí)施戶外廣告資源（設(shè)施）統(tǒng)一開發(fā)。開發(fā)完成的戶外廣告資源（設(shè)施）的廣告經(jīng)營權(quán)必須通過“招、拍、掛”形式實(shí)行公開出讓。

　　《意見》同時規(guī)定，城發(fā)公司自身不得經(jīng)營廣告發(fā)布業(yè)務(wù)，更不得參股、控股其他具有廣告經(jīng)營資質(zhì)的企業(yè)。戶外廣告資源的有償出讓收入在扣除廣告設(shè)施成本（含設(shè)施占用費(fèi)、制作費(fèi)、維護(hù)成本和管理費(fèi)等）后，統(tǒng)一上繳區(qū)財(cái)政，由財(cái)政設(shè)立城市管理專戶，專項(xiàng)用于城市管理。

　　通過市場化運(yùn)作公共資源經(jīng)營權(quán)為城市建設(shè)和管理服務(wù)，改變了戶外廣告資源被長期無償使用的狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)從“無償”到“有償”的飛越。戶外廣告資源（設(shè)施）在“三權(quán)分離”模式下的市場化運(yùn)作，不僅使政府公共資源得到充分的價值體現(xiàn)，更使廣告商對戶外廣告經(jīng)營資源的取得在同一平臺上進(jìn)行陽光操作。

　　三、新模式運(yùn)作取得的主要成果。

　　1、政府通過控制公共資源為企業(yè)經(jīng)營搭建了公平參與的平臺。自《意見》實(shí)施以來，城發(fā)公司開發(fā)經(jīng)營城區(qū)戶外廣告資源，從無到有，現(xiàn)已掌控廣告設(shè)施資源30余項(xiàng)（區(qū)段），合計(jì)發(fā)布面積近15000平方米。廣告設(shè)施經(jīng)營權(quán)的公開出讓，為廣告商公平參與戶外廣告資源經(jīng)營搭建了操作平臺。

　　2、公共資源經(jīng)濟(jì)價值得到充分體現(xiàn)。在配合政府發(fā)布大量公益廣告而無償占用廣告設(shè)施之外，實(shí)施廣告設(shè)施經(jīng)營權(quán)公開出讓，目前已完成戶外廣告經(jīng)營權(quán)拍賣出讓活動7次，共計(jì)取得拍賣收入近千萬元，經(jīng)濟(jì)效益十分明顯。

　　3、城區(qū)戶外管理更加有序。在取得了經(jīng)濟(jì)效益的同時，戶外廣告設(shè)施和畫面的質(zhì)量得到了明顯提升，政府的規(guī)劃控制、公益宣傳和管理調(diào)控能力得到了充分提高，有效地改善了城市形象。主要體現(xiàn)在：

　�。�1）戶外廣告資源開發(fā)更趨結(jié)合城市公共設(shè)施和注重景觀效果。在目前原有廣告公司仍大量占有優(yōu)質(zhì)廣告資源的情況下城發(fā)公司不斷挖掘并開發(fā)廣告資源，堅(jiān)持“不純粹為做廣告而設(shè)置廣告設(shè)施”和“廣告設(shè)施必須與城市景觀相統(tǒng)一”的原則，堅(jiān)決杜絕屋頂廣告和盡量減少路燈燈箱廣告，大力開發(fā)公鐵立交廣告、公交候車亭廣告、入城口大型景觀廣告等設(shè)施。從市政設(shè)施領(lǐng)域拓展到了公交設(shè)施、鐵路設(shè)施、入城口景觀和城市家具等領(lǐng)域。廣告資 源類型更趨豐富，質(zhì)量不斷提升、資源數(shù)量實(shí)現(xiàn)較快增長，同時，非常注重廣告資 源形式的創(chuàng)新。在休博會前極短的時間內(nèi)邊調(diào)整設(shè)計(jì)邊建設(shè)，完成了旋轉(zhuǎn)結(jié)合藝術(shù)造型的三橋入城口景觀廣告。三面立柱型 廣告采用了鐵塔式結(jié)構(gòu)，既加強(qiáng)了結(jié)構(gòu)強(qiáng)度又增加了三分之一的廣告畫面。目前，還在編制城市公共信息即時發(fā)布平臺方案，試圖實(shí)現(xiàn)公共信息即時發(fā)布與商業(yè)廣告的結(jié)合，力求將信息技術(shù)運(yùn)用在傳統(tǒng)戶外廣告。把激光技術(shù)運(yùn)用于戶外廣告，編制戶外激光廣告投影方案。

　�。�2）區(qū)委、區(qū)政府公益宣傳落實(shí)更趨直接。由于政府機(jī)構(gòu)掌握了廣告設(shè)施資源，為公益性廣告的發(fā)布創(chuàng)造 了現(xiàn)實(shí)的有利條件，政府的大型活動和日常宣傳將得到更加有效的配合，實(shí)施至今，僅城發(fā)公司已累計(jì)發(fā)布公益廣告7000余平方米，主要服務(wù)于休博會和日常公益宣傳。市心路、金城路兩座最大的公鐵立交廣告牌由城發(fā)公司承擔(dān)費(fèi)用并無償提供給區(qū)委宣傳部長期用于政府宣傳；同時還有2處廣告設(shè)施無償提供給慈善協(xié)會，支持慈善事業(yè)。

　�。�3）設(shè)施建設(shè)，維護(hù)管理工作更趨規(guī)范。廣告設(shè)施完全按照基本建設(shè)規(guī)范要求改變進(jìn)行勘察、設(shè)計(jì)、會審、審批、招標(biāo)、監(jiān)理、驗(yàn)收等程序開展工作和建設(shè)，改變了原來廣告公司多頭不規(guī)范建設(shè)，安全隱患嚴(yán)重的狀況。建立了日常夜間巡查和設(shè)施維護(hù)保養(yǎng)制度，及時發(fā)現(xiàn)和解決問題，克服戶外電器故障率高等困難，保證了廣告設(shè)施的亮燈率在95%以上。有效改善了城市夜景，提高了景觀效果。

　�。�4）廣告設(shè)施和畫面質(zhì)量更趨整潔和美觀。由于有償使用的實(shí)施，廣告商運(yùn)營成本顯著提高，迫使其更加注重發(fā)布會對象的檔次提高，直接表現(xiàn)為畫面內(nèi)容和設(shè)計(jì)質(zhì)量有提升。大大減少了原有大量低檔次廣告（表現(xiàn)醫(yī)療內(nèi)容的廣告等）充斥廣告市場的情況，在政府掌握的廣告設(shè)施通過公開、公平的有償出讓使低檔次廣告銷聲匿跡。廣告設(shè)施的整潔度和亮燈率也成為了廣告商對經(jīng)營權(quán)出讓方的監(jiān)督內(nèi)容，成為了相互促進(jìn)，相互提高管理水平手段。

　　四、新模式探索過程中取得的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

　　1、政府重視是關(guān)健。城區(qū)戶外廣告經(jīng)營新模式探索工作得益于區(qū)政府的重視。當(dāng)初蕭山的戶外廣告資源實(shí)施有償使用，令吃慣午餐的廣告商有些不理解，心里的桿杠有失不平衡，原先的無償使用給他們帶來的巨額利潤在此之后大額削減速。由此，采取一此偏激的做法等抵制“有償”，使政府決策受到了較大考驗(yàn)，但政府堅(jiān)定的態(tài)度給戶外廣告資源的市場運(yùn)作帶來了有力的支持，有償使用工作得以有效推進(jìn)，在公平競爭和良好服務(wù)面前，大部分廣告商最給終對新模式給予了理解與支持。

　　2、工作創(chuàng)新是亮點(diǎn)。只有工作創(chuàng)新才能在戶外廣告統(tǒng)一開發(fā)經(jīng)營中既保護(hù)廣告產(chǎn)業(yè)、又不斷拓展市場，提高效益。在廣告經(jīng)營權(quán)公開出讓對象的確認(rèn)上不一唯追求經(jīng)濟(jì)效益，始終堅(jiān)持“擁有戶外廣告權(quán)的單位才能參與”的原則，有效地保護(hù)了蕭山的廣告產(chǎn)業(yè)，為外地廣告企業(yè)開拓蕭山市場搭建了開放式平臺；三橋入城口景觀廣告工程、鐵路立交廣告牌實(shí)施以牌養(yǎng)牌策略、公交港灣式改造實(shí)施市場化運(yùn)作等方式均具有了創(chuàng)新因素，產(chǎn)生了良好效果。為廣告資源的形式拓展和數(shù)量增長創(chuàng)造了條件。

　　3、掌握產(chǎn)權(quán)是根本。 只有掌握廣告設(shè)施產(chǎn)權(quán)，實(shí)施經(jīng)營權(quán)有償出讓才能取得法律保障。只有掌握廣告設(shè)施產(chǎn)權(quán)，政府才能進(jìn)行有效的管理和調(diào)控。廣告資源產(chǎn)權(quán)的掌握程度決定了統(tǒng)一經(jīng)營工作推進(jìn)規(guī)模和成效。目前統(tǒng)一經(jīng)營規(guī)模仍存在局限性，主要是由于原有大量優(yōu)質(zhì)資源仍游離于統(tǒng)一經(jīng)營之外，能夠掌握的資源規(guī)模相對較小。

　　4、部門協(xié)調(diào)是保障。戶外廣告資源開發(fā)經(jīng)營中涉及的政府部門較多，只要有一部門出現(xiàn)不協(xié)調(diào)因素，許多工作就會出現(xiàn)卡殼現(xiàn)象，開發(fā)經(jīng)營工作就會停滯不前，甚至夭折。

　　5、治理整頓是手段。治理整頓是規(guī)范戶外廣告市場、掌握更多廣告資源、改善城市形象的有效手段。政府部門對戶外廣告的整頓工作已開始較長時間，但如何把整治工作有效轉(zhuǎn)到統(tǒng)一經(jīng)營工作的方向上來，還需要我們不斷地努力。

　　6、公平市場是目標(biāo)。統(tǒng)一經(jīng)營的可持續(xù)性需要有公平的市場來保障。大量仍然游離于統(tǒng)一經(jīng)營以外的優(yōu)質(zhì)廣告資源，由于其仍屬于無償性質(zhì)，將嚴(yán)重影響市場的公平性，如短期內(nèi)不能實(shí)現(xiàn)相對公平，則現(xiàn)有的市場參與者必須以腳投票，統(tǒng)一經(jīng)營工作將難以為繼。